بنام خداوند جان و خرد

تحلیلی در ارتباط با تغییر لایه تدوینی قانون بخش تعاون

عشق، تعاون و نا کجا آباد

دکتر نادر هوشمندیار*

"مردم در نبود عدالت اجتماعي نيمي از زندگي خود را از دست مي​دهند، ولي در نبود آزادي و صلح همه زندگي​شان را از دست خواهند داد."

عشق به وطن و بخش تعاون و ایجاد شرایط و شکوفایی افزایش سطح قدرت اقتصادی آنها، فراتر از عشق، نیرویی فردی است. انرژی نوعی عشق است که به تدبیر، هوش، ساختار ، جهت‌گیری و هویت به انسان می‌بخشد. توقف در مرحله غریزه ایستا و عشق به عظمت توانمندی اقتصادی یک کشور، دو کانون قطبی در عرصه مدیریت و انسان توسعه یافته (Human developed) است که مفاهیمی مانند اثر بخشی مدیریت (management  Effectiveness) و کار آمدی مدیریت (Management efficiency) را پیتر دراکر، پدر مدیریت علمی، این چنین تعریف می کند: کار آمدی یا بازدهی را می توان به عنوان بازدهی افراد به هنگام کار با حداکثری یا تقریبا تمام ظرفیت خود تعریف کرد. اما اثر بخش بودن به معنای انجام درست کارها است (هوشمندیار، 1388: 12)

این یک واقعیت است که بخش تعاون هنوز که هنوز است جایگاه شایسته خود را در اقتصاد ملی به دست نیاورده است. کارشناسان و منتقدان، وزارت تعاون و اتاق تعاون را به بی‌تحرکی، سکون و کم ‌کاری متهم کرده و معتقدند حتی اجرای اصل 44 قانون اساسی و در نظر گرفتن جایگاه رفیعی در معماری نوین اقتصاد ایران برای بخش تعاون نیز نتوانست به خروج این بخش از کم ‌تحرکی کمک کند.

بحث بر سر تنظيم رابطه دولت با بخش تعاون و تعاوني ها و کنترل دمکراتيک اعضا بر تعاوني همواره از مهم​ترين دغدغه​هاي پيشگامان تعاون در همه​ي دوره ها و عصرها بوده است. از اين رو پس از حدود 7 سال بحث و گفتگو ميان نظريه پردازان و اعضا مهم کنگره بين الملل تعاون، اين اصول در سال 1937 در کنگره پاريس بر پايه اصول تعاوني راچديل به شرح زير تصويب شد:

1-    عضويت آزاد

2-    کنترل دمکراتيک (هر نفر يک راي)

3-    رعايت بي طرفي سياسي

4-    پرداخت بهره خريد (مازاد برگشتي)

5-    فروش نقدي اجناس

6-    ارتقاء سطح دانش و فرهنگ تعاوني

در قانون تعاون ايران که در سال 1332 در ايران تصويب و اجرا شد با پیروی از اصول مهم تعاون در دنيا اصولي مانند هر کس يک راي و محدوديت سرمايه و فروش نقدي بدون سود در نظر گرفته شده بود. اجراي اين قانون باعث ايجاد تحرک گسترده اي در اقتصاد کشور به ويژه در مناطق روستايي گرديد که مهم ترين بارزه آن تشکيل تعاوني هاي روستايي و تعاوني هاي شهر و روستا بود که بيش تر با اهداف سياسي براي خلع يد از زمينداران و فئودال ها از يک سو و خلع سلاح ايدئولوژيک کمونيست ها از سوي ديگر بود.

پس از وقوع انقلاب اسلامي ایران، به ویژه قبل از جنگ تحمیلی تعاون به شکل گسترده تري در ميان دولت مردان و سياست مداران و همچنين عامه مردم روبرو شد. مهم ترين نمودهاي تعاون در قانون اساسي در اصول 43 و 44  بازتاب يافته است. چنان​چه در  بند 2 اصل 43 قانون اساسي مي​خوانيم:

تامين شرايط و امکانات کار براي همه به منظور رسيدن به اشتغال کامل، و قرار دادن وسايل کار در اختيار همه کساني که قادر به کارند ولي وسايل کار ندارند، در شکل تعاوني، از راه وام بدون بهره يا هر راه مشروع ديگر که نه به تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروه هاي خاص منتهي شود و نه دولت را به صورت کارفرماي بزرگ مطلق درآورد. اين اقدام بايد با رعايت ضروت هاي حاکم بر برنامه ريزي عمومي اقتصاد کشور در هر يک از مراحل رشد صورت گيرد.

اين اصل و اصول شبيه آن نشان دهنده عمق اعتقاد بنیان گزار انقلاب اسلامی ایران، مسئولان و کارگزان و سياست مداران صدر انقلاب اسلامی است که مهم ترين و بزرگ ترين و تاثير گذارترين آن ها، آيت الله شهيد بهشتي بوده است و بسياري از اين اصول برگرفته از نظريات آن نظريه پرداز شهيد صدر انقلاب اسلامی بوده است.

توجه دولت به اصول تعاون در دهه​ي نخستين انقلاب چه در اثر اعتقادات دولت مردان و چه در اثر ضروريات جنگ تحمیلی يا جو عدالت جويانه، همان سال ها باعث رشد و گسترش همه جانبه تعاوني ها گرديد، به گونه اي که تعاوني ها در همه عرصه هاي زندگي اجتماعي و اقتصادي جامعه نقش ايفا مي کردند. پس از پايان جنگ و رحلت بنياد گذار جمهموري اسلامي ایران تحت عناوين مختلف از نقش تعاوني ها کاسته شد. و البته هر چه که از حمايت دولت از تعاوني ها کاسته شد بر حجم دخالت هاي مستقيم و غير مستقيم دولت در امور راهبردي تعاوني ها افزوده شد. با اين همه در قانون تعاون مصوب مجلس سوم در سال 1370 هنوز به بخش تعاون به عنوان يکي از بخش هاي مهم اقتصاد کشور نگريسته مي شد. به ويژه در اصول زير مي خوانيم:

ماده 3- دولت موظف است با رعايت اين قانون و در حد مقررات به گونه اي که زمينه اداره يا دخالت در اداره تعاوني ها يا کارفرماي مطلق شدن دولت فراهم نيايد با بخش تعاون همکاري نموده و امکانات و تسهيلات لازم را با هماهنگي وزارت تعاون در اختيار آن ها قرار دهد.

ماده 19- در استفاده از وام و کمک هاي دولتي، اولويت با تعاوني هايي است که از بانک ها طبق قانون عمليات بانکي بدون بهره وام دريافت نکرده باشند.

ماده 24- دولت موظف است جهت اجراي بند 2 اصل 43 شرايط و امکانات لازم را براي تشکيل تعاوني ها در جهت تامين مقاصد مذکور در اين بند فراهم آورد.

      تبصره 1- به منظور فوق، دولت مي تواند با استفاده از منابع بودجه اي يا منابع بانکي غير منقول و وسايل و امکانات لازم را به قيمت عادلانه به طور نقد يا اقساط براي تشکيل تعاوني ها به آن ها بفروشد و يا به آن ها اجاره دهد و يا اقدام به عقد اجاره به شرط تمليک نمايد و يا سهام شرکت ها و موسسات دولتي و وابسته به دولت و بانک ها و مصادره و ملي شده را به تعاوني ها منتقل نمايد.

    تبصره 2- بانک ها موظف اند، جهت سرمايه گذاري و يا افزايش سرمايه تعاوني ها و يا تقويت آن ها وام و ساير تسهيلات اعطايي را در اختيار آنان قرار دهند و مي توانند قرار داد نمايند تا سرمايه هايي که از محل وام  و ساير تسهيلات اعطايي تامين مي شود به عنوان ضمانت و يا وثيقه و يا رهن در نزد بانک باشد. و يا در صورتي که تعاوني قادر به باز پرداخت وام نباشد بانک مطالبات خود را از طريق فروش اموال تعاوني تسويه نمايد، که در خريد اين گونه اموال تعاوني هاي ديگر اولويت دارند.

تبصره ماده 27، تعاوني هاي توزيع، مربوط به تامين کالا و مسکن و ساير نيازمندي هاي روستاييان و عشاير و کارگران و کارمندان از نظر گرفتن سهيمه کالا و حمايت هاي دولتي و بانکي و ساير حمايت هاي مربوط به امور تهيه و توزيع اولويت دارند.

البته همان گونه که در اين قانون ديده مي شود، تلاش قانون گذاران بر عدم مداخله دولت در امور اقتصادي به صورت انحصاري و همچنين در امور تعاوني بوده است. اما ازآن جا که در همه جا عليرغم الزامي دانستن ارائه تسهيلات مالي و غيره که در ماده ها و تبصره هاي بالا ديده شده است هيچ کنترلي بر عدم انجام وظايف دولت ديده نشده است. متاسفانه تعاوني ها از خود استقلالي ندارند. همه اتحاديه ها، تعاونی ها و ساير ارگان هاي مسئول در اين زمينه از جمله اتاق تعاون و اتحاديه تعاوني ها همهگي به شکل های مختلف در يد دولت بوده و در موارد کلیدی، تعاوني ها نقشي در انتخاب اعضا و مديران اين ارگان ها که مي توانند و بايستي از حقوق قانوني تعاوني ها دفاع کنند ندارند. از آن​جا که هنوز و پس از گذشت 31 سال از انقلاب اسلامي ایران که در سال 57 طليعه​ي باشکوهي از گسترش و اقتدار تعاوني​ها را نويد مي​داد، دولت مردان ما باور به تعاوني ندارند. با چنين تفکري که در نزد مسئولان دولتي و حتي قانون گذاران وجود دارد تاسيس وزارت تعاون نه تنها باعث رشد و ارتقاء جايگاه تعاوني ها در اقتصاد کشور نشده است، بلکه زمينه مداخله گسترده​تر دولت را از طريق تشکيلات بروکراتيک وزارت تعاون، اتاق تعاون و اتحاديه هاي تعاون فراهم آورده است. به گونه اي که براي مثال در قانون مسکن مهر دولت حق نصب مديران تعاوني مسکن مهر را دارد که مخالف نص صريح قانون تعاون و قانون اساسي مي باشد.

با توجه به موارد یاد شده، نواقص موجود در لایحه جاري بخش قانون تعاون، ساختار تعاونی ها و اتحادیه ها مرتبط به فراموشی و به  تاریخ سپرده خواهد شد ، تا اين بخش نتواند در مسير تحقق اهداف بخشي و فرابخشي موفقيت چنداني را در آینده به  دست آورد.

حال به تجزیه و تحلیل مواردی از 120 ماده، 189 تبصره، 39 آیین نامه، دستورالعمل و مصوبه در متن لایحه بخش قانون تعاون می پردازیم :

این مقاله تحلیلی ، بر مبنای منابع خلاصه نتایج جلسات کار گروهی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی دفتر مطالعات اقتصادی اصلاح قانون بخش تعاونی ها که تمرکز داده شده است ، که می تواند پایه و اساس موثری بر اصلاح قانون تعاون و ارائه لایحه جدید در خصوص نکته و نظرات نمایندگان محترم مردم در مجلس شورای اسلامی بشرح کارشناسی زیر قرار گیرد .

1-   روح کلی حاکم بر قانون بخش تعاون

الف. نظارت و نه دخالت دولت در امور تعاونی ها، اتحادیه ها، و اتاق های  تعاون

به نظر می رسد، در لایحه وزارت محترم تعاون ، دخالت دولت در امور تعاونی ها، اتحادیه ها، و اتاق های  تعاون کاهش نیافته است . پیش بینی 39 آیین نامه /دستورالعمل/مصوبه در متن لایحه که باید به تصویب هیاتی متشکل از تعدادی از وزرا یا هیات محترم وزیران و یا وزارت محترم تعاون برسد ، نشانی از این واقعیت است.

البته ، نباید از یاد ببریم که نظارت بر نحوه صحیح وجوه دولتی و سایر حمایت های مادی مصوب قوانین در شرکتها و اتحادیه های تعاونی ، نیازمند اطلاع دقیق از چگونگی هزینه شدن آنها است که انجام حسابرسی موردی و دریافت گزارشهای فصلی و سالانه ، از جمله وسایل آن است. نظارت بر برگزاری به موقع مجامع عمومی سالانه تعاونی ها به منظور حفظ حقوق و حمایت از اعضای کثیر آنها نیز نمی تواند دخالت تلقی شود.

ب. رعایت اصول و ارزشهای بین المللی تعاون

در لایحه پیشنهادی ، ذکری از اصول و ارزشهای بین المللی تعاون به میان نیامده و در ماده 3 ضمن تعریف نارسایی از تعاونی ، به «ارزشهای اخلاقی» (که مفهومی بسیار گسترده دارد) و «فضایل انسانی» و مفهوم متعالی و ارزشمند "تعاونوا علی البرو التقوی" و رعایت حدود شرعیه و قانونی ، اشاره شده که لازم است هر کدام از این موارد به طور مشخص تعریف شود و علاوه بر آن ، تعریف تعاونی ، به شکل جامع تری تدوین گردد.

ج. نا مفهومی و عدم شفافیت حداکثری قانون

لایحه پیشنهادی کاملا شفاف به نظر نمی رسد، و در بسیاری موارد تفسیری قابل تغییر و برداشت های مختلف است . این ابهام ، از ماده (1) مربوط به تعاریف شروع می شود و به طوری که اشاره شد ، در راستای کثرت آیین نامه هایی که محتوای آنها نامشخص است ، ادامه می یابد.

د. نگاه توسعه ای به بخش تعاون در تدوین قانون

چنین نگاهی در لایحه پیشنهادی تا حدودی به ویژه در مبحث حمایت از تعاونی ها به چشم می خورد. ولی این نکته که براساس چه ضوابطی می توانیم به سهم 25 درصدی از اقتصاد ملی دست یابیم ، مشخص نیست . علاوه بر آن موضوع توسعه منابع انسانی تعاونی ها و به طور کلی روشهای هدایت تعاونی ها مسکوت مانده است.

ه. جامعیت قانون تعاون به منظور حمایت همه انواع تعاونی ها شامل تعاونی های روستایی

متاسفانه طبقه بندی مشخصی برای انواع تعاونی ها ارائه نشده و این همان نقیصه ای است که در قانون 1370 نیز وجود دارد و لازم است در این لایحه ، همانند قانون 1350، حدود وظایف هر کدام از انواع تعاونیها از جمله تعاونی های روستایی که قدیمی ترین و یکی از مهمترین انواع تعاونی های کشور است ، به روشنی تعریف و مشخص شود.

2-   مهمترین دغدغه های تعاونگران در اصلاح قانون

الف . شفافیت رابطه دولت و تعاونی ها

این هدف ، در لایحه پیشنهادی به طور کامل برآورده نمی شود. علت آن است که پاره ای از وظایفی که تا کنون توسط دولت انجام می شده ، به تشکلهای پشتیبان که به توصیف ماده 45 نوعی شرکت تعاونی با حوزه اختیاراتی بسیار وسیع به شرح بندهای (10) گانه همان ماده واگذار شده و تعیین اجرت این خدمات در همان بند (10) با درصدی نامشخص به پیشنهاد وزارت تعاون ، به هیات عالی توسعه محول گردیده است. آنگاه «حمایت» از گسترش موسسات پشتیبان بخش تعاونی و نظارت بر آنها ، در چارچوب مصوبات هیات عالی ، در بند 8 ماده 94 از وظایف وزارت تعاون قلمداد شده و در تبصره بند مذکور دستور العمل نحوه تعیین صلاحیت و اعتبار سنجی تشکلها و ... به دستور العملی که از سوی وزارت تعاون تدوین و به تصویب هیات عالی توسعه می رسد ، موکول شده است.

قابل ذکر است که در موارد متعدد دیگری ( نظیر بند 12 ماده 94 در خصوص نظام اعطای مزایا و کمک های دولتی در بخش تعاون) رابطه دولت و تعاونی ها به روشنی تبیین نشده است. در بند 7 ماده 92 نیز : تنظیم و تقویت روابط بخش تعاونی با دولت و سایر بخشهای اقتصادی ، از جمله وظایف هیات عالی توسعه و نظارت بخش تعاون کشور تعیین گردیده است.

ب. ارائه تعریف مناسب از تعاونی

این نکته مورد غفلت قرار گرفته و ماده (3) نمی تواند تعریف مناسبی برای تعاونی تلقی شود.

ج. قانون جدید و مسئله شایسته سالاری و گردش مدیریت

موضوع شایسته سالاری در تعاونی ها ، به انتخاب اعضاء بستگی دارد و به سختی می توان برای آن ضابطه ای در نظر گرفت ولی در این خصوص ، گردش مدیریت ، بسیار اهمیت دارد و در لایحه به محدود بدون انتخاب مدیران به (2)  دوره اشاره شده ، مع ذلک ، همین مورد نیز مشمول استثنا گردیده و تعاونی های «برتر » از این قاعده معاف شده اند.

د. در نظر گرفتن نقشی مناسب برای اتاق ها و اتحادیه ها ...

این نقش از حیث وظایف ، به شرح ماده 63 لایحه ، برای اتاق تعاون در نظر گرفته شده ، ولی بندهای 5 و 8 و 10 وظایف اتاقها در ماده 63 ، به ترتیب ، تکرار بندهای 8 و 1 و 5 ماده 46 مربوط به وظایف اتحادیه های تعاونی است که محل صحیح انجام آنها نیز در اتحادیه های تعاونی می باشد.

در مورد اتاقهای تعاون ، قابل ذکر است که در قوانین هیچ یک از کشورهای جهان ، اتاق تعاون پیش بینی نشده و به جای آن ، اتحادیه های تعاونی ، در استانها و مرکز کشور به سه گروه : اقتصادی ، اعتباری و نظارت و هماهنگی تقسیم می شوند که اتحادیه های نوع اخیر برای هر گروه از تعاونی ها َ، براساس طبقه بندی متداول در آن کشور (و آن قانون) ، اتحادیه مرکزی خواهند داشت و مجموع این اتحادیه های مرکزی ، سازمان ملی (غیردولتی) تعاونی ها را تشکیل می دهند و سازمان مزبور از طرف همه انواع تعاونی های کشور ، طرف مذاکره با دولت و همچنین نماینده تعاونی های آن کشور در مجامع بین المللی می باشد.

در ماده 10 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 ، تشکیل انواع سه گانه اتحادیه های مذکور توصیه شده، ولی در لایحه مورد بحث ، ضمن بند 10 ماده 46 چگونگی انجام وظایف این ماده به دو آیین نامه موکول گردیده و علاوه بر آن ، در تبصره 1 ماده 46 به طور مبهم ، امکان تشکیل جداگانه آنها مطرح شده که وافی به مقصود نیست. در ماده 48 نیز تاسیس اتحادیه های اعتباری ، بدون ذکر وابستگی آنها به هر یک از انواع تعاونی ها مطرح شده که لازم به مشخص شدن موضوع ، همانند قانون سال 1350 می باشد.

ه. ایجاد سیستم انگیزشی مناسب برای جذب منابع ...

متاسفانه در این لایحه روش مناسبی برای تامین تدریجی و درونی منابع مالی بخش تعاونی پیش بینی شده و ماده 22 که به نحوه تقسیم سود مربوط می شود ، تا حدود زیادی تکرار مطالب ماده 25 قانون مصوب سال 1370 می باشد، و به هیچ وجه به خود کفایی مالی تعاونی ها که یکی از اصول بین المللی تعاون است ، کمک نخواهد کرد.

در قوانین تعاونی کشورهایی که هدف تامین مالی به صورت تدریجی و از دورن خود تعاونی ها دنبال شده ، ذخایر قانونی غیرقابل تقسیم ( و یا قابل تقسیم) ، برای انباشت درصد قابل توجهی از سود خالص سالانه ، در نظر گرفته شده تا از این طریق موجبات دسترسی تدریجی تعاونی ها به منبع مالی بدون کارمزدی فراهم شود و علاوه بر آن ، بخش دیگری از سود خالص که باید با عنوان سود سهام و مازاد برگشتی به اعضا برگشت داده شود ، با جلب رضایت آنان و با پرداخت کارمزد و سود مناسب ، تا چندین سال در اختیار تعاونی قرار می گیرد تا حتی المقدور ، به منابع اعتباری خارج از تعاونی ، نیازی نباشد و پس از آن ، بعد از طی شدن دوره زمانی مورد توافق ، به عضو مربوط ، مسترد می شود. سودهای ناشی از فروش کالا به غیرعضو نیز ( از آنجا که تعاونی ها صرفا برای معامله با اعضا تشکیل می شوند) تماما به حساب ذخیره قانونی غیرقابل تقسیم انتقال می یابد.

در لایحه مورد بحث ، موضوع مازاد برگشتی نیز به درستی مطرح نشده است : اولا در بند 8 ماده (1) ، در تعریف سود خالص ، مازاد برگشتی تلویحا هزینه تلقی شده ، ثانیا در تبصره 2 ماده 22 ، حد 20 تا 70 درصد برای آن مقرر گردیده و هر دو مورد ، حاکی از عدم توجه به ماهیت واقعی مازاد برگشتی است .

مازاد برگشتی در تعاونی ها ، از این استدلال ناشی می شود که هدف کلی همه تعاونی ها ، توزیع کالا و یا ارائه خدمات بین اعضاء به قیمت تمام شده است و چون قیمت تمام شده هر کالا (یا خدمت) در زمان فروش به دلیل دخالت عوامل گوناگون قابل محاسبه نیست ، در پایان سال پس از مشخص شدن کل فروش و کسر هزینه ها و استهلاکات از آن ، سود خالص به دست می آید که نخست ذخایر قانونی (به شرحی که ذکر شد) از آن کسر می شود ، سپس از محل باقی مانده سود به نسبت خرید هر عضو ، به عنوان مازاد دریافتی تعاونی در زمان فروش ، به او برگشت داده می شود که این وجه ، به درستی ، مازاد برگشتی نام دارد.

در ماده 22 لایحه مورد بحث ، ابتدا صرفا 5% به بالا (که معمولا در مجامع عمومی حداقل ، یعنی همان 5% به تصویب می رسد) به ذخیره قانونی اختصاص یافته و سقف ناچیز 25% رقم سرمایه تعاونی ، برای پایان کسر این اندوخته مقرر گردیده است . سپس پاداش هیات مدیره را تا دو درصد مجموع (نامفهوم) سود قابل تخصیص و مازاد برگشتی ، که تا 5% نیز قابل افزایش است ، مطرح ساخته که اقدامی بسیار نا شایست است و این حاتم بخشی ، یکی از عوامل عدم تمایل هیات های مدیره تعاونی ها به گردش مدیریت در سال های اخیر محسوب می شود.

به خوبی قابل درک است که توسعه معاملات تعاونی ها نتیجه دو عامل مهم است :

1-    توانایی مدیران اجرایی تعاونی ها (و نه هیات های مدیره) در اداره امور موسسات مذکور در زمینه ارائه کالا و خدمات به گونه مورد قبول اعضاء،

2-    استقبال اعضای تعاونی از کالاها و خدمات آن است،

بنابراین، اگر قرار بر پرداخت پاداش باشد به این دو گروه تعلق می گیرد که در مورد گروه نخست به صورت دستمزد کافی ، و در مورد اعضاء پرداخت مازاد برگشتی است . اگر چه هیات مدیره در سیاست گذاری امور تعاونی ها دخالت دارند ، ولی روشن است که نقش آنها حضور دو یا سه هفته یکبار (طبق اساسنامه) در تعاونی است که پاداش آن نیز به صورت حق الجلسه پرداخت می شود و به هیچ وجه مستحق رقم کلان 5% و حتی 1% سود ویژه (که در اتحادیه های تعاونی گاه به میلیارد ها ریال بالغ می گردد) نخواهند بود.

پس از این حاتم بخشی ناروا ، لایحه مورد بحث مجددا ، 5% را برای امور خیریه و توسعه ارزشهای تعاونی (که در هیچ کجای لایحه تعریف درستی از آن به عمل نیامده) اختصاص داده و آنگاه مقرر داشته است که مانده سود به نسبت سرمایه تقسیم شد. در این میان ، تبصره 2 ماده 22 به طرز غیرقابل باوری ، میزان مازاد برگشتی را بین 20 تا 70 درصد مابه التفاوت درآمد هزینه، (که معنی و زمان پرداخت آن روشن نیست) به تصویب مجمع عمومی مقرر داشته است . این گونه نحوه تقسیم درآمد تعاونی ، شأن ماده 22 را به ضعیف ترین ماده این لایحه تنزل داده است .

و. رفع تداخل و تناقض قوانین و مقررات مرتبط با تعاونی ها

به شرحی که در صفحات قبل توضیح داده شد ، خود لایحه ، تناقض نوینی با سایر قوانین است و بنابراین به رفع تناقض های قبل کمکی نمی کند.

ز. برقراری رابطه شفاف بین هیات مدیره با اعضاء و مدیران اجرایی و ...

هنگام مطالعه این لایحه ، به امکان برقراری چنین رابطه ای نمی توان امیدوار شد .

ح. حداکثر شدن مشارکت اعضاء در تعاونی ها

برای این منظور نیز قواعد روشنی در لایحه به چشم نمی خورد.

دیگر موارد در خور تأمل لایحه

1-    فراموش شدن تعاونی های روستایی

جای تعجب است که در این لایحه ذکری از جایگاه ، وظایف و نحوه فعالیت قدیمی ترین و بزرگترین شبکه تعاونی کشور ، یعنی تعاونی های روستایی و نیز سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران به میان نیامده و تنها جهت الحاق آن به وزارت تعاون در تبصره (1) ماده 94 روشی ارائه شده است.

در شرایط حاضر ، تقویت تعاونی های روستایی ، بازنگری در نحوه مدیریت آنها و تسهیل ارتباطشان با سایر انواع تعاونی ها ، یکی از ضروریات بخش تعاون بوده و تاثیر مثبتی در بهبود و توزیع فرآورده های کشاورزی خواهد داشت . بهتر است این مهم در بازنگری لایحه مورد بحث ، در نظر آید.

2- ایجاد شورای دولتی: هیات عالی توسعه و نظارت بخش تعاون کشور

لایحه مورد بحث ، به جای استفاده از تشکلهای مردمی بخش تعاون نظیر اتحادیه های نظارت و هماهنگی جهت ایجاد مشارکت در برنامه ریزی و رفع مشکلات بخش ، شورای دولتی جدیدی با حضور 8 وزیر و یک معاون رئیس جمهور و رئیس اتاق تعاون تشکیل داده است که وظایف آن تنها در بندهای (1) و (2) ایجاد هماهنگی در امور مربوط بوده و سایر موارد آن باید در وظایف وزارت تعاون قید شود (مقایسه شود با ماده 136 قانون 1350 در خصوص شورایعالی هم آهنگی تعاونی های کشور)

3- یجاد تشکلهای موازی با اتحادیه های تعاونی

در این لایحه چندین تشکل جدید تعاونی پیش بینی شده که هیچکدام ضروری نبوده و وظایف آنها توسط اتحادیه های تعاونی قابل انجام می باشد :

الف- مجتمع تعاونی

در بند 17 ماده (1) مجتمع تعاونی چنین تعریف شده است : «چنانچه مجموعه ای از تعاونی های متعارف یا تعاونی های سهامی عام با تلفیقی از آنها ، یک شرکت تعاونی جدید تشکیل دهند و عضویت در آن محدود باشد ، مجتمع تعاونی نامیده شده ، میزان حق رأی در آن مانند اتحادیه تعاونی است». این تعریف ، دقیقا مصداق اتحادیه تعاونی است که بدون ذکر دلیل خاصی ، عضویت در آن محدود اعلام شده است. در متن لایحه نیز اشاره ای به خصوصیات آن نشده ولی در بند 5 ماده 92 حمایت از آنها از جمله وظایف هیات عالی توسعه و نظارت بخش تعاون کشور قید شده است . هیچ گونه ضرورتی برای وجود چنین مجتمعی مستقل از اتحادیه های تعاونی ، به نظر نمی رسد .

ب – موسسات تعاونی

در این لایحه برای اولین بار «موسسه تعاونی خیریه» بدون قصد انتفاع تجاری مطرح شده که به هیچ وجه ضروری نیست ، زیرا خدمات سایر انواع تعاونی ها نیز با پرداخت مازاد برگشتی ، در نهایت غیرانتفاعی بوده و از همین خصوصیت برخوردار می باشند. با به رسمیت شناختن چنین تشکلی عده ای خواهند توانست با حفظ ظاهر تعاونی ، ولی با تقسیم منافع به صورت غیرمستقیم و به شکل افزایش هزینه ها و حقوق ها ، از نام تعاونی سوء استفاده کنند. لذا حذف این نوع تعاونی از لایحه کاملا ضروری است .

ج- تعاونی های صندوق های سرمایه گذاری و توزیع سهام

خصوصیات این نوع تعاونی در ماده 43 چنین ذکر شده است : «شرکتهای تعاونی توزیعی یا خدماتی هستند که حسب نوع تعاونی ، با هدف تجمیع سرمایه های کوچک اعضاء به منظور سرمایه گذاری و انجام سایر خدمات از جمله فعالیت اقتصادی تولیدی و توزیعی ، تهیه و توزیع سهام و تقسیم سود ناشی از سرمایه گذاری بین اعضاء ، فعالیت می کنند».

هدف از تاسیس این نوع تعاونی روشن نیست ، زیرا اگر مقصود «تجمیع سرمایه های کوچک به منظور سرمایه گذاری است، در این صورت همان تعاونی های اعتبار خواهند بود ، و اگر قصد انجام سایر خدمات از جمله فعالیت اقتصادی تولیدی و توزیعی» دارند ، در نوع مربوط به این گونه فعالیت ها قابل طبقه بندی می باشند ، و چنانچه به شرح قسمت اخیر تعریف ، به منظور « تهیه و توزیع سهام و تقسیم سود ناشی از سرمایه گذاری بین اعضاء » تشکیل می شوند ، قصد واسطه گری در بخش تعاونی داشته و باید از تشکیل آنها جلوگیری کرد.

د. تعاونی توسعه کارآفرینی تعاون

در ماده 45 لایحه ، تعاونی جدیدی به نام «تعاونی توسعه کارآفرینی تعاون» با (10) وظیفه و اختیاراتی که پاره ای از آنها می تواند جنبه حاکمیتی داشته باشد ، پیش بینی شده که در هر حال ، از لحاظ صلاحیت فنی ، تجسم آن خارج از محدوده اتحادیه های تعاونی ، غیر منطقی به نظر می رسد و در واقع ، نوعی پوشش قانونی دادن به موسساتی است که اخیرا توسط پاره ای افراد تاسیس شده و با ارجاع کار (به صورت رسمی یا غیررسمی) توسط ادارات تعاون ، هزینه های قابل توجهی برای متقاضیان تشکیل تعاونی ها ایجاد می کنند.

در این خصوص ، یکایک بندهای ماده 45 در خور تعمق بسیار است ، به ویژه که در بند 5 ماده 92 حمایت از آنها از وظایف هیات عالی توسعه و نظارت بخش تعاون کشور تعیین شده است .

ه. تشکلهای پشتیبان بخش تعاون

در بند 24 ماده (1) (قسمت تعاریف) از این نوع تشکل ها چنین تعریف شده اند :

«تعاونی هایی که موضوع فعالیت آنها اراه خدمات به متقاضیان تشکیل و توسعه تعاونی ها ، یا ارائه خدمات به تعاونی ها باشد» ولی در متن لایحه و در بخش مشخصات انواع تعاونی ها ، از این نوع خاص (که اهمیت آن از ذکر نامش در تعاریف استنباط می شود) توصیفی به عمل نیآمده است .

مهمتر آن که به سادگی قابل درک است : در خارج از بخش دولتی تعاون ، به ندرت به کسانی برمی خوریم که متخصص سازماندهی متقاضیان تشکیل و توسعه تعاون باشند. به رسمیت شناختن چنین نوعی ، اعم از این که مقصود از آن ، همان تعاونی توسعه کارآفرینی تعاون ، یا غیر آن باشد ، زمینه را برای سوء استفاده اشخاص فراهم می سازد و لازم است این گونه وظایف توسط ادارات تعاون و یا اتحادیه های تعاونی نظارت و هماهنگی (موضوع ماده 10 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44) انجام شود.

4- کثرت تبصره ها

در کنار 120 ماده این لایحه ، تعداد 189 تبصره ذکر شده است که بسیاری از آنها را می توان به صورت ماده ای مستقل ذکر کرد.

فهرست آیین نامه ها ، دستور العمل ها ، مصوبات

به طوری که در صفحه اول این گزارش اشاره شد ، در این لایحه ، تصمیم نهایی در 39 مورد به آیین نامه ، دستور العمل و یا مصوبه خاصی که در آینده به تصویب می رسد ، موکول گردیده که راه را برای هرگونه تصمیم و اقدام غیرقابل پیش بینی باز می گذارد. در جدول زیر ، فهرستی از این موارد ، مرجع تدوین و مرجع تصویب آنها ارائه شده که در خور دقت است.

جدول فهرست آیین نامه ها ، دستور العمل ها ، مصوبات

بررسی اجمالی مواد و تبصره های لایحه

ماده 1 بند 8 : تعریف سود خالص صحیح نیست ، زیرا مازاد برگشتی در ردیف هزینه قرار ندارد ، بلکه پس از روشن شدن میزان سود ، طبق اساسنامه و تصویب مجمع عمومی به نسبت خرید اعضاء تقسیم می شود.

بند 17 : مجتمع تعاونی ، همان اتحادیه تعاونی است . لازم است از تداخل وظایف این گونه تشکل ها خودداری شود.

بند 19 : موسسات تعاونی ، قابل ادغام در اتحادیه یا شرکت تعاونی است ، زیرا ماهیت عملکرد تعاونی ها و اتحادیه ها نیز با رعایت پرداخت مازاد برگشتی ، غیرانتفاعی است .

بند 23 : تجزیه تعاونی ، اقدامی غیرمنطقی و در جهت عکس هم افزایی است .

بند 24 : تشکلهای پشتیبان ، لازم است در اتحادیه های تعاونی نظارت و هماهنگی تلفیق شود.

بند 25 : هیات عالی نظارت ، تشکیلاتی غیر ضرور و تا حدی زمینه ساز دخالت دولت در امور تعاونی ها است و بهتر است به جای آن شورایعالی هماهنگی با مشارکت نمایندگان اتحادیه های نظارت و هماهنگی ، با وظیفه ایجاد بستر مناسب برای توسعه تعاونی ها و رفع مشکلات آنها پیش بینی شود.

بند 26 : کمیسیون استانی ، شعبه هیات عالی نظارت بوده و بی مورد است .

بند 27 : شورای صیانت ، تشکیلاتی زائد و بی مورد است .

ماده 3 : تعریف تعاونی ، گویا نیست . ارزشهای اخلاقی و فضایل انسانی ، مفاهیمی گسترده و قابل ارزیابی در تعاونی ها نخواهد بود – حدود شرعیه نیز در صورت تایید شورای نگهبان و تصویب قانون، همه مواد قانون را در بر می گیرد و نیازی به ذکر آن در تعریف نیست .

ماده 5- تبصره 2- بی مورد است . بهتر است حداقل همان 7 نفر بوده و حداکثر تابع ظرفیت تعاونی به شرح اساسنامه باشد .

ماده 6- تبصره 2- بی مورد است . حداقل شرط عضویت در تعاونی باید اهلیت عضو باشد.

ماده 6 – تبصره 3 – بی مورد است . هدف تعاونی و امکانات آن باید در خدمت مردم ایران باشد ، نه بیگانگان .

ماده 7 – بند 3 – خاتمه عضویت بی مورد است .

ماده 7 – تبصره 4: اتحادیه تعاونی دستگاه اجرایی برای اخراج عضو شرکت تعاونی نیست. شرکت تعاونی، شخصیت حقوقی مستقل از اتحادیه است و اختیار دارد که عضو اتحادیه نشود. اتخاذ چنین تصمیمی به عهده ی یک مقام قانونی، مانند وزارت تعاون یا دستگاه قضایی و پس از شکایت مرجع ذیصلاح خواهد بود.

ماده 8 – تبصره: بی مورد است. عضو بدون موافقت هیات مدیره نمی تواند سهام خود را به غیر انتقال دهد.

ماده 13- لازم است مانند قانون تجارت ، حداقل مبلغ اسمی هر سهمی در قانون مشخص شود و نیازی به اقدام موردی وزارت تعاون نباشد.

ماده 14- تبصره 1: لازم است حداقل سرمایه در قانون قید شود یا برچسب تشخیص هیات موسس بوده و نیازی به دخالت هیات عالی توسعه نباشد.

ماده 14- تبصره 2: بی مورد است . چگونه ممکن است تعاونی با 10درصد سرمایه مورد نیاز آغاز به کار کند و موفق باشد.

ماده 18- دخالت وزارت تعاون در این مورد ضروری نیست. حداقل مالکیت در تعاونی نمی تواند کمتر از یک سهم بوده و در عین حال لازم است متناسب با معاملات عضو با تعاونی باشد و در اساسنامه تکلیف آن مشخص شود.

ماده 18- تبصره 2: سقف در صد مالکیت سهام لازم به    یک هفتم کاهش داده شود ، چون حداقل تعداد اعضا نیز هفت نفر است.

ماده 18- تبصره 5: بهتر است افراد غیر ایرانی در تعاونی عضو نشوند.

ماده 19- ترکیب حداقل 20% سرمایه موضوع این ماده با حداثل 10% موضوع، ماده 14 امکان آغاز فعالیت تعاونی را با تردید مواجه می سازد.

ماده 19- تبصره: عملی نبوده و بی مورد است . اعضای فعلی چه تعهدی نسبت به اعضای ناشناخته آینده دارند؟

ماده 22- رجوع کنید به تلفن گزارش

ماده 22 – تبصره 1: مطلب درستی است که نادرست انشاء شده است.

ماده 22- تبصره 2: میزان مازاد برگشتی در هر سال و در هر تعاونی ، متناسب با میزان معاملات انجام شده خواهد بود و نمی توان رقم آن را در اساسنامه تعیین کرد.

ماده 22- تبصره 5:  در صد اختصاص یافته به توسعه آموزش لازم است از محل سود ویژه و به نسبت معینی مثلاً 1 یا دو درصد در قانون مشخص شود و ارتباطی با بودجه سالانه تعاونی ندارد

ماده 24- تبصره: اختصاص تا ...................کل آرا به یک وکیل (در مجامع عمومی) اقدام نادرستی به نظر می رسد.

ماده 25- بند4: تصویب آیین نامه های داخلی تعاونی به صورت ابتدا به ساکن در مجمع موسس ، مقدور نیست و بهتر است به مجامع عمومی آینده محول شود.

ماده 27- تبصره 3: افزایش سرمایه پس از تحقق آن قابل ثبت خواهد بود و نه پس از گزارش آن.

ماده 27- تبصره 5: اکثریت 4 نفر در نوبت دوم بهتر است به 7 نفر افزایش یابد.

ماده 32- مستثنی کردن تعاونی های برتر منطقی به نظر نمی رسد .

ماده 33- تاکید بر انتخاب مدیر عامل توسط هیات مدیره فراموش شده است.

ماده 34- شرایط پیش بینی شده در این ماده برای هیات مدیره و مدیر عامل ، کافی به نظر میرسد . بدین لحاظ ، نیازی به آیین نامه و تصویب هیات عالی نخواهد داشت .

ماده 35- موکول کردن شرایط بازرسان به آیین نامه بهتر است حذف شود.

فصل سوم:  انواع تعاونی های متعارف: در این فصل، خصوصیات انواع تعاونی ها و حدود وظایف آنها توصیف نشده است. پیشنهاد می شود فصل های مربوط به این موضوع  در قانون -135، عینا جانشین انواع تعاونی های متعارف شده و در صورت لزوم، موارد اضافی مورد نظر ، به هرکدام اضافه شود.

ماده 41- تبصره های ذیل ماده 41 توضیخ واضحات و در حدود وظایف اقتصادی معمولی تعاونی ها است.

ماده 41- تبصره 5: فروش به غیر عضو ، به آیین نامه مصوب هیات عالی نظارت موکول گردیده که حالت دخالت دارد. همچنین عبارت حداکثر 20 درصد فروش سالانه (که در ضمن سال قابل اندازه گیری نیست) برای 2 بار در سال (که به معنی فروش یکجا و نه تدریجی است) صحیح به نظر نمیرسد.

ماده 42- تبصره 2: تشخیص کوچک یا متوسط بودن فعالیت اقتصادی را به نظر هیات عالی موکول کرده است . که صحیح به نظر نمیرسد.

ماده 42- تبصره 3: شرکت سهامی زراعی، به طوری که از نام آن پیدا ست شرکت سهامی است و به تعاونی ربطی ندارد.

ماده 43: رجوع کنید به توضیحات متن گزارش.

ماده 44: بندهای 1 و 2 ، این ماده ، ارتباطی به نوع ندارد.

ماده 45: رجوع کنید به توضیحات متن گزارش.

ماده 46: موکول کردن امور اتحادیه ها به دو آیین نامه صحیح نیست و لازم است تکالیف مقررات مربوط به آن در متن قانون روشن شود.

ماده 46- تبصره 6: تشکیل اتحادیه موکول به نصاب غیر لازم شده است و حالت اجباری و بازدارنده به آن داده است.

ماده 49: اتحادیه های تعاونی خدمات خود را به اعضا ارئه می دهند. بندهای الف و ب این ماده وظایفی را به اتحادیه ها تحمیل کرده است که در صلاحیت مراجع دولتی است و به هر حال مستلزم هزینه اضافی برای اتحادیه ها خواهد بود.

ماده 50: وظایف ماموران دولتی را به اتحادیه ها محول ساخته شده که در هر مورد موکول به موافقت و تأیید صلاحیت از سوی دستگاههای جداگانه ای است.

ماده 52: رجوع کنید به تلفن گزارش در این خصوص.

ماده 53: در این ماده ، اتحادیه تعاونی مشابه اتحادیه های صنفی تصور شده و صدور تاسیس تعاونی های کوچک را که هنوز تشکیل نشده و عضو اتحادیه نیستند، به آن محول ساخته است.

ماده 53- تبصره 1: مجددا سرنوشت نوعی از تعاونی ؛ موکول به آیین نامه مصوب هیات عالی گردیه و از وضع ضوابط صریح در قانون اجتناب شده است.

ماده 55 – تبصره:  ثبت تغییرات موضوع ماده ، باید در دفتر ثبت شرکت ها انجام شود و ثبت جداگانه آن در دفاتر وزارت تعاون بی مورد است و وجود رونوشت تاییدیه های  صادره برای ثبت شرکتها در وزارت تعاون وافی متصور است.

ماده 57: پیش بینی موضوع تجزیه تعاونی در قانون زاید بوده و خلاف مسیر ادغام به منظور افزایش کارایی و بهره وری تعاونی است . اگر گروهی از اعضا نظرات متفاوتی با بقیه دارند، می توانند سهام خود را دریافت کرده و تعاونی جدیدی تشکیل دهند.

ماده 63: تشکیل اتاق تعاون موکول به اکثریت تعداد اتحادیه های تعاونی استانی و کشوری شده است که شرطی مزاحم و زائد است.

ماده 63- تبصره1: ثبت اتاق تعاون در وزارت تعاون مقرر گردیده  و باید در ثبت شرکتها انجام شود.

ماده 63- تبصره 2: انحلال اتاق تعاون و تشکیل مجدد آن به صورت اجباری، عجیب به نظر می رسد. اگر خلافی در اتاق تعاون دیده شود ، لازم نیست شخصیت حقوقی آن از بین برود و انجام انتخابات برای تغییر مدیران، وافی به مقصور خواهد بود.

ماده 89 - انتخاب تعاونی برتر و در نظر گرفتن امتیازات اضافی برای آن به ویژه افزایش پاداش هیات مدیره از جیب اعضای تعاونی اقدامی تبعیض آمیز بوده و ذکر آن در قانون لازم نیست، هر چند می توان به منظور تشویق این گونه تعاونی ها، نسبت به معرفی آنها و انعکاس فعالیتشان در رسانه ها اقدام نمود.

ماده 90 : تجدید ارزیابی دارایی های ثابت تعاونی ها، مستلزم هزینه های نسبتاً بالایی است که مزیت ویژه ای برای تعاونی به همراه ندارد.

ماده 90 : رجوع کنید به توضیحات متن گزارش.

نگاه کلی

در لایحه تدوینی وزارت محترم تعاون، ضرورت دارد با مشارکت تمامی بخش های مرتبط شامل: وزارت تعاون، اتحادیه ها، تعاونی ها، اتاق های تعاون تهیه شود تا احساس همکاری در اجرای قانون به جای جستجوی راه خروج از آن برای همه فراهم گردد، بطوریکه قانون برای کل دستگاه ها مرتبط قابل اجرا باشد و هر بخش به تواند امور هدایتی و حمایتی خود را نسبت به تعاونی اعمال نماید.

فضای علمی- اقتصادی کار گروهی مرکز پژهش های مجلس شورای اسلامی و دفتر مطالعات اقتصادی می تواند مرجع مناسبی برای تدوین پیش نویس لایحه این قانون باشد. در این خصوص دعوت از اساتید دانشگاهیان داخلی و خارجی، سیاستمداران، اقتصاد دانان، کار شناسان خبره، حقوقدانان، نمایندگان تعاونگران، اتحادیه ها نیز می تواند در این ترکیب و برای کشورمان مفید باشند.

                                                         * استاد دانشگاه و تحلیلگر مسایل اقتصادی و مدیریت

منابع مورد مطالعه

1-    مستعانی، محمد حسین. (1389)، تحلیل لایحه وزارت تعاون، تهران، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، کار گروهی دفتر مطالعات، مرداد ماه، تحلیل 17 صفحه ای.

2-    وزارت جهات کشاورزی، (1389)، اظهار نظر در خصوص لایحه تدوینی وزارت تعاون برای اصلاح قانون بخش تعاونی.

3-    هوشمندیار، نادر. (1388)، اثر بخشی و چالش های مدیریت، تهران: نشر هزاره سوم، چاپ دوم.

4-    هوشمندیار، نادر. (1388)، روش تحقیق در مدیریت، مدیریت سیاسی و روابط بین الملل تهران: نشر هزاره سوم، چاپ اول.

5-    هوشمندیار، نادر. (1388)، مبانی مدیریت دولتی، تهران: نشر هزاره سوم.

6-    هوشمندیار، نادر. (1388)، متون دو جلدی مدیریت، تهران: نشر هزاره سوم، چاپ اول.

نشریه: روزنامه اعتماد ملی