تحلیلی در ارتباط با تغیر لایه قانون بخش تعاون

این تعاون ما را گشت

 این یک واقعیت است که بخش تعاون هنوز که هنوز است جایگاه شایسته خود را در اقتصاد ملی به دست نیاورده است. کارشناسان و منتقدان، وزارت تعاون و اتاق تعاون را به بی‌تحرکی، سکون و کم‌کاری متهم کرده و معتقدند حتی اجرای اصل 44 و در نظر گرفتن جایگاه رفیعی در معماری نوین اقتصاد ایران برای بخش تعاون نیز نتوانست به خروج این بخش از کم‌تحرکی کمک کند.

بحث بر سر تنظيم رابطه دولت با تعاون و تعاوني ها و کنترل دمکراتيک اعضا بر تعاوني همواره از مهم​ترين دغدغه​هاي پيشگامان تعاون در همه​ي دوره ها و عصرها بوده است. از اين رو پس از حدود 7 سال بحث و گفتگو ميان نظريه پردازان و اعضا مهم کنگره بين الملل تعاون اين اصول در سال 1937 در کنگره پاريس بر پايه اصول تعاوني راچديل به شرح زير تصويب شد:

1-    عضويت آزاد

2-    کنترل دمکراتيک(هر نفر يک راي)

3-    رعايت بي طرفي سياسي

4-    پرداخت بهره خريد(مازاد برگشتي)

5-    فروش نقدي اجناس

6-    ارتقاء سطح دانش و فرهنگ تعاوني

در قانون تعاون ايران که در سال 1332 در ايران تصويب و اجرا شد با تاسي از اصول مهم تعاون در دنيا اصولي مانند هر کس يک راي و محدوديت سرمايه و فروش نقدي بدون سود در نظر گرفته شده بود.اجراي اين قانون باعث ايجاد تحرک گسترده اي در اقتصاد کشور به ويژه در مناطق روستايي گرديد که مهم ترين بارزه آن تشکيل تعاوني هاي روستايي و تعاوني هاي شهر و روستا بود که بيش تر با اهداف سياسي براي خلع يد از زمينداران و فئودال ها از يک سو و خلع سلاح ايدئولوژيک کمونيست ها از سوي ديگر بود.

پس از وقوع انقلاب اسلامي تعاون به شکل گسترده تري در ميان دولت مردان و سياست مداران و همچنين عامه مردم روبرو شد.مهم ترين نمودهاي تعاون در قانون اساسي در اصول 43و 44  بازتاب يافته است. چنان​چه در  بند 2 اصل 43 قانون اساسي مي​خوانيم:

تامين شرايط و امکانات کار براي همه به منظور رسيدن به اشتغال کامل، و قرار دادن وسايل کار در اختيار همه کساني که قادر به کارند ولي وسايل کار ندارند، در شکل تعاوني، از راه وام بدون بهره يا هر راه مشروع ديگر که نه به تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروه هاي خاص منتهي شود و نه دولت را به صورت کارفرماي بزرگ مطلق درآورد. اين اقدام بايد با رعايت ضروت هاي حاکم بر برنامه ريزي عمومي اقتصاد کشور در هر يک از مراحل رشد صورت گيرد.

اين اصل و اصول شبيه آن نشان دهنده عمق اعتقاد مسئولان و کارگزان و سياست مداران صدر انقلاب است که مهم ترين و بزرگ ترين و تاثير گذارترين آن ها آيت الله شهيد بهشتي بوده است و بسياري از اين اصول برگرفته از نظريات آن نظريه پرداز شهيد صدر انقلاب بوده است.

توجه دولت به اصول تعاون در دهه​ي نخستين انقلاب چه در اثر اعتقادات دولت مردان و چه در اثر ضروريات جنگ يا جو عدالت جويانه همان سال ها باعث رشد و گسترش همه جانبه تعاوني ها گرديد به گونه اي که تعاوني ها در همه عرصه هاي زندگي اجتماعي و اقتصادي جامعه نقش ايفا مي کردند. پس از پايان جنگ و رحلت بنياد گذار جمهموري اسلامي تحت عناوين مختلف از نقش تعاوني ها کاسته شد. و البته هر چه که از حمايت دولت از تعاوني ها کاسته شد بر حجم دخالت هاي مستقيم و غير مستقيم دولت در امور راهبردي تعاوني ها و افزوده شد. با اين همه در قانون تعاون مصوب مجلس سوم در سال 1370 هنوز به بخش تعاون به عنوان يکي از بخش هاي مهم اقتصاد کشور نگريسته مي شد. به ويژه در اصول زير مي خوانيم:

ماده 3- دولت موظف است با رعايت اين قانون و در حد مقررات به گونه اي که زمينه اداره يا دخالت در اداره تعاوني ها يا کارفرماي مطلق شدن دولت فراهم نيايد با بخش تعاون همکاري نموده و امکانات و تشهيلات لازم را با هماهنگي وزارت تعاون در اختيار آن ها قرار دهد.

ماده 19- در استفاده از وام و کمک هاي دولتي، اولويت با تعاوني هايي است که از بانک ها طبق قانون عمليات بانکي بدون بهره وام دريافت نکرده باشند.

ماده 24- دولت موظف است جهت اجراي بند 2 اصل 43 شرايط و امکانات لازم را براي تشکيل تعاوني ها در جهت تامين مقاصد مذکور در اين بند فراهم آورد.

      تبصره 1- به منظور فوق، دولت مي تواند با استفاده از منابع بودجه اي يا منابع بانکي غير منقول و وسايل و امکانات لازم را به قيمت عدله به طور نقد يا اقساط براي تشکيل تعاوني ها به آن ها بفروشد و يا به آن ها اجاره دهد و يا اقدام به عقد اجاره به شرط تمليک نمايد و يا سهام شرکت ها و موسسات دولتي و وابسته به دولت و بانک ها و مصادره و ملي شده را به تعاوني ها منتقل نمايد.

    تبصره 2- بانک ها موظف اند جهت سرمايه گذاري و يا افزايش سرمايه تعاوني ها و يا تقويت آن ها وام و ساير تسهيلات اعطايي را در اختيار آنان قرار دهند و مي توانند قرار داد نمايند سرمايه هايي که از محل وام  و ساير تسهيلات اعطايي تامين مي شود به عنوان ضمانت و يا وثيقه و يا رهن در نزد بانک باشد و يا در صورتي که تعاوني قادر به باز پرداخت وام نباشد بانک مطالبات خود را از طريق فروش اموال تعاوني تسويه نمايد که در خريد اين گونه اموال تعاوني هاي ديگر اولويت دارند.

ماده 27 تبصره- تعاوني هاي توزيع مربوط به تامين کالا و مسکن و ساير نيازمندي هاي روستاييان و عشاير و کارگران و کارمندان از نظر گرفتن سهيمه کالا و حمايت هاي دولتي و بانکي و ساير حمايت هاي مربوط به امور تهيه و توزيع اولويت دارند.

البته همان گونه که در اين قاون ديده مي شود تلاش قانون گذاران بر عدم مداخله دولت در امور اقتصادي به صورت انحصاري و همچنين در امور تعاوني بوده است. اما ازآن جا که در همه جا عليرغم الزامي دانستن ارائه تسهيلات مالي و غيره که در ماده ها و تبصره هاي بالا ديده شده است هيچ کنترلي بر عدم انجام وظايف دولت ديده نشده است. متاسفانه تعاوني ها از خود استقلالي ندارند. همهي اتحاديه ها، و ساير ارگان هاي مسئول در اين زمينه از جمله اتاق تعاون و اتحاديه تعاوني ها همهگي در يد دولت بوده و تعاوني ها نقشي در انتخاب اعضا و مديران اين ارگان ها که مي توانند و بايستي از حقوق قانوني تعاوني ها دفاع کنند ندارندو از آن​جا که هنوز و پس از گذشت 31 سال از انقلاب اسلامي که در سال 57 طليعه​ي باشکوهي از گسترش و اقتدار تعاوني​ها را نويد مي​داد، دولت مردان ما باور به تعاوني ندارند. با چنين تفکري که در نزد مسئولان دولتي و حتي قانون گزاران وجود دارد تاسيس وزارت تعاون نه تنها باعث رشد و ارتقاء جايگاه تعاوني ها در اقتصاد کشور نشده است، بلکه زمينه مداخله گسترده​تر دولت را از طريق تشکيلات بروکراتيک وزارت تعاون، اتاق تعاون و اتحاديه هاي تعاون فراهم آورده است. به گونه اي که براي مثال در قانون مسکن مهر دولت حق نصب مديران تعاوني مسکن مهر را دارد که مخالف نص صريح قانون تعاون و قانون اساسي مي باشد.

نواقص موجود در لایحه جاري بخش تعاون سبب خواهد شد ساختار تعاونی ها و اتحادیه ها مرتبط به فراموشی و تاریخ سپرده شود، تا اين بخش نتواند در مسير تحقق اهداف بخشي و فرابخشي موفقيت چنداني را در آینده به  دست آورد.

 این مقاله تحلیلی ، بر مبنای منابع خلاصه نتایج جلسات کار گروهی اصلاح قانون بخش تعاونی ها ، که می تواند پایه و اساس موثری بر اصلاح قانون تعاون و ارائه لایحه جدید قرار گیرد .

1-    روح کلی حاکم بر قانون بخش تعاون

الف. کاهش مداخله دولت در امور تعاونی ها

به نظر می رسد در لایحه وزارت محترم تعاون ، دخالت دولت در امور تعاونی ها کاهش نیافته است . پیش بینی 39 آیین نامه /دستورالعمل/مصوبه در متن لایحه که باید به تصویب هیاتی متشکل از تعدادی از وزرا یا هیات محترم وزیران و یا وزارت محترم تعاون برسد ، نشانی از این واقعیت است.

البته ، نباید از یاد ببریم که نظارت بر نحوه صحیح وجوه دولتی و سایر حمایت های مادی مصوب قوانین در شرکتها و اتحادیه های تعاونی ، نیازمند اطلاع دقیق از چگونگی هزینه شدن آنها است که انجام حسابرسی موردی و دریافت گزارشهای فصلی و سالانه ، از جمله وسایل آن است. نظارت بر برگزاری به موقع مجامع عمومی سالانه تعاونی ها به منظور حفظ حقوق و حمایت از اعضای کثیر آنها نیز نمی تواند دخالت تلقی شود.

ب. رعایت اصول و ارزشهای بین المللی تعاون

در لایحه پیشنهادی ، ذکری از اصول و ارزشهای بین المللی تعاون به میان نیامده و در ماده 3 ضمن تعریف نارسایی از تعاونی ، به «ارزشهای اخلاقی» (که مفهومی بسیار گسترده دارد) و «فضایل انسانی» و مفهوم متعالی و ارزشمند تعاونوا علی البرو التقوی و رعایت حدود شرعیه و قانونی ، اشاره شده که لازم است هر کدام از این موارد به طور مشخص تعریف شود و علاوه بر آن ، تعریف تعاونی ، به شکل جامع تری تدوین گردد.

ج. شفافیت حداکثری قانون

لایحه پیشنهادی کاملا شفاف به نظر نمی رسد و در بسیاری موارد قابل تغییر و برداشت های مختلف است . این ابهام ، از ماده (1) مربوط به تعاریف شروع می شود و به طوری که اشاره شد ، در راستای کثرت آیین نامه هایی که محتوای آنها نامشخص است ، ادامه می یابد.

 د. نگاه توسعه ای به بخش تعاون در تدوین قانون

چنین نگاهی در لایحه پیشنهادی تا حدودی به ویژه در مبحث حمایت از تعاونی ها به چشم می خورد. ولی این نکته که براساس چه ضوابطی می توانیم به سهم 25 درصدی از اقتصاد ملی دست یابیم ، مشخص نیست . علاوه بر آن موضوع توسعه منابع انسانی تعاونی ها و به طور کلی روشهای هدایت تعاونی ها مسکوت مانده است.

 ه. جامعیت قانون به منظور لحاظ همه انواع تعاونی ها شامل تعاونی های روستایی

متاسفانه طبه بندی مشخصی برای انواع تعاونی ها ارائه نشده و این همان نقیصه ای است که در قانون 1370 نیز وجود دارد و لازم است در این لایحه ، همانند قانون 1350، حدود وظایف هر کدام از انواع تعاونیها از جمله تعاونی های روستایی که قدیمی ترین و یکی از مهمترین انواع تعاونی های کشور است ، به روشنی تعریف و مشخص شود.

 2-    مهمترین دغدغه های تعاونگران در اصلاح قانون

الف . شفافیت رابطه دولت و تعاونی ها

این هدف ، در لایحه پیشنهادی به طور کامل برآورده نمی شود. علت آن است که پاره ای از وظایفی که تا کنون توسط دولت انجام می شده ، به تشکلهای پشتیبان که به توصیف ماده 45 نوعی شرکت تعاونی با حوزه اختیاراتی بسیار وسیع به شرح بندهای (10) گانه همان ماده واگذار شده و تعیین اجرت این خدمات در همان بند (10) با درصدی نامشخص به پیشنهاد وزارت تعاون ، به هیات عالی توسعه محول گردیده است. آنگاه «حمایت» از گسترش موسسات پشتیبان بخش تعاونی و نظارت بر آنها ، در چارچوب مصوبات هیات عالی ، در بند 8 ماده 94 از وظایف وزارت تعاون قلمداد شده و در تبصره بند مذکور دستور العمل نحوه تعیین صلاحیت و اعتبار سنجی تشکلها و ... به دستور العملی که از سوی وزارت تعاون تدوین و به تصویب هیات عالی توسعه می رسد ، موکول شده است.

قابل ذکر است که در موارد متعدد دیگری ( نظیر بند 12 ماده 94 در خصوص نظام اعطای مزایا و کمک های دولتی در بخش تعاون) رابطه دولت و تعاونی ها به روشنی تبیین نشده است. در بند 7 ماده 92 نیز : تنظیم و تقویت روابط بخش تعاونی با دولت و سایر بخشهای اقتصادی ، از جمله وظایف هیات عالی توسعه و نظارت بخش تعاون کشور تعیین گردیده است.

 ب. ارائه تعریف مناسب از تعاونی

این نکته مورد غفلت قرار گرفته و ماده (3) نمی تواند تعریف مناسبی برای تعاونی تلقی شود.

 ج. قانون جدید و مسئله شایسته سالاری و گردش مدیریت

موضوع شایسته سالاری در تعاونی ها ، به انتخاب اعضاء بستگی دارد و به سختی می توان برای آن ضابطه ای در نظر گرفت ولی در این خصوص ، گردش مدیریت ، بسیار اهمیت دارد و در لایحه به محدود بدون انتخاب مدیران به (2)  دوره اشاره شده ، مع ذلک ، همین مورد نیز مشمول استثنا گردیده و تعاونی های «برتر» از این قاعده معاف شده اند.

 د. در نظر گرفتن نقشی مناسب برای اتاق ها و اتحادیه ها ...

این نقش از حیث وظایف ، به شرح ماده 63 لایحه ، برای اتاق تعاون در نظر گرفته شده ، ولی بندهای 5 و 8 و 10 وظایف اتاقها در ماده 63 ، به ترتیب ، تکرار بندهای 8 و 1 و 5 ماده 46 مربوط به وظایف اتحادیه های تعاونی است که محل صحیح انجام آنها نیز در اتحادیه های تعاونی می باشد.

در مورد اتاقهای تعاون ، قابل ذکر است که در قوانین هیچ یک از کشورهای جهان ، اتاق تعاون پیش بینی نشده و به جای آن ، اتحادیه های تعاونی ، در استانها و مرکز کشور به سه گروه : اقتصادی ، اعتباری و نظارت و هماهنگی تقسیم می شوند که اتحادیه های نوع اخیر برای هر گروه از تعاونی ها َ، براساس طبقه بندی متداول در آن کشور (و آن قانون) ، اتحادیه مرکزی خواهند داشت و مجموع این اتحادیه های مرکزی ، سازمان ملی (غیردولتی) تعاونی ها را تشکیل می دهند و سازمان مزبور از طرف همه انواع تعاونی های کشور ، طرف مذاکره با دولت و همچنین نماینده تعاونی های آن کشور در مجامع بین المللی می باشد.

در ماده 10 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 ، تشکیل انواع سه گانه اتحادیه های مذکور توصیه شده ولی در لایحه مورد بحث ، ضمن بند 10 ماده 46 چگونگی انجام وظایف این ماده به دو آیین نامه موکول گردیده و علاوه بر آن ، در تبصره 1 ماده 46 به طور مبهم ، امکان تشکیل جداگانه آنها مطرح شده که وافی به مقصود نیست. در ماده 48 نیز تاسیس اتحادیه های اعتباری ، بدون ذکر وابستگی آنها به هر یک از انواع تعاونی ها مطرح شده که لازم به مشخص شدن موضوع ، همانند قانون سال 1350 می باشد.

 ه. ایجاد سیستم انگیزشی مناسب برای جذب منابع ...

متاسفانه در این لایحه روش مناسبی برای تامین تدریجی و درونی منابع مالی بخش تعاونی پیش بینی شده و ماده 22 که به نحوه تقسیم سود مربوط می شود ، تا حدود زیادی تکرار مطالب ماده 25 قانون مصوب سال 1370 می باشدو به هیچ وجه به خود کفایی مالی تعاونی ها که یکی از اصول بین المللی تعاون است ، کمک نخواهد کرد.

در قوانین تعاونی کشورهایی که هدف تامین مالی به صورت تدریجی و از دورن خود تعاونی ها دنبال شده ، دخایر قانونی غیرقابل تقسیم ( و یا قابل تقسیم) ، برای انباشت درصد قابل توجهی از سود خالص سالانه ، در نظر گرفته شده تا از این طریق موجبات دسترسی تدریجی تعاونی ها به منبع مالی بدون کارمزدی فراهم شود و علاوه بر آن ، بخش دیگری از سود خالص که باید با عنوان سود سهام و مازاد برگشتی به اعضا برگشت داده شود ، با جلب رضایت آنان و با پرداخت کارمزد و سود مناسب ، تا چندین سال در اختیار تعاونی قرار می گیرد تا حتی المقدور ، به منابع اعتباری خارج از تعاونی ، نیازی نباشد و پس از آن ، بعد از طی شدن دوره زمانی مورد توافق ، به عضو مربوط ، مسترد می شود. سودهای ناشی از فروش کالا به غیرعضو نیز ( از آنجا که تعاونی ها صرفا برای معامله با اعضا تشکیل می شوند) تماما به حساب ذخیره قانونی غیرقابل تقسیم انتقال می یابد.